Servizi di informazione – Il progetto di riforma

Le iniziative di riforma nella XIII legislatura

Il tema della riforma dei servizi di informazione e sicurezza è oggetto del dibattito politico da molto tempo: in tutte le ultime legislature – sostanzialmente, sin dall’indomani dell’entrata in vigore della L. 801/1977[1] – si sono susseguite le proposte di modifica della disciplina in materia.

Nella XIII legislatura, in particolare, sia il Governo che il Parlamento si attivarono per promuovere una riforma del settore.

 

Presso la Presidenza del Consiglio venne istituita, nella primavera del 1997, una commissione ad hoc, la cosiddetta Commissione Jucci (dal nome del generale Roberto Jucci chiamato a presiederla)[2], la quale concluse i propri lavori nel dicembre 1997 presentando una dettagliata relazione, comprensiva di una bozza di articolato.

Da parte sua il Comitato parlamentare di controllo affrontò in una serie di relazioni vari aspetti della disciplina vigente ritenuti meritevoli di riforma, tra i quali il sistema di accesso all’impiego presso i servizi[3] e i rapporti tra polizia giudiziaria e servizi di informazione[4].

Nel luglio 1999 il Governo presentò un disegno di legge (A.S. 4162) che, recependo in buona parte le risultanze della Commissione Jucci, innovava profondamente la materia. Il progetto mirava a rafforzare il ruolo del Presidente del Consiglio, alle cui dipendenze erano poste le due strutture operative denominate AISE ed AISI (in luogo degli attuali SISMI e SISDE), che cessavano di dipendere dai ministri della difesa e dall’interno. I due ministri avrebbero tuttavia partecipato al Comitato interministeriale delle informazioni per la sicurezza, organo i cui poteri erano rafforzati.

Il disegno di legge veniva assegnato alle Commissioni riunite Affari costituzionali e Difesa del Senato, che non ne iniziavano l’esame[5].

L’attività parlamentare nella XIV legislatura

Nella XIV legislatura, l’interesse per la materia ha trovato un nuovo forte impulso nell’emergere delle esigenze di prevenzione e contrasto del terrorismo su scala internazionale, drammaticamente evidenziate dall’attentato dell’11 settembre 2001.

Il 3 maggio 2002 il Consiglio dei ministri approva un disegno di legge di riforma, che viene presentato al Senato nel giugno successivo (A.S. 1513). L’impianto del testo trae origine dalle linee guida adottate qualche mese prima dal Comitato interministeriale per l’informazione e la sicurezza e condivise dal Comitato parlamentare di controllo.

 

Le linee guida del CIIS si ispirano ad alcuni princìpi di fondo tra cui, innanzitutto, la conferma del ruolo di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio sulla strategia nazionale ed internazionale di sicurezza, ferma la dipendenza gerarchica di SISDE e SISMI dai ministri di settore, e, in secondo luogo, la garanzia di non punibilità per gli agenti dei servizi che commettono limitate violazioni di legge quadro di operazioni autorizzate dal Capo del Governo per ragioni di sicurezza dello Stato, fermo il rispetto dei diritti costituzionali di ciascun cittadino[6].

Il Comitato, da parte sua, è stato impegnato nella prima parte della legislatura nell’analisi di una possibile riforma dei servizi. Dopo un’ampia tornata di audizioni svoltesi nel secondo semestre del 2001, in cui sono stati sentiti i responsabili dei servizi e i membri del Governo responsabili, il Comitato approva alla fine dell’anno una relazione finale sulla materia[7].

La relazione auspica un rafforzamento del ruolo del Presidente del Consiglio, ferma restando l’attuale conformazione strutturale dei servizi, rinviandone una eventuale riforma ad un momento successivo. Andrebbero tuttavia precisati meglio i confini di competenza dei servizi, in vista di un superamento dei tradizionali criteri non più corrispondenti alle nuove esigenze, e reso concreto il ruolo di coordinamento del CESIS, senza trasformarlo in un terzo servizio operativo.

Quanto alle garanzie funzionali, si riconosce la necessità di derogare alle norme penali, purché non si tocchi l’incolumità fisica delle persone, sulla base di un sistema autorizzatorio incentrato sul Presidente del Consiglio e supportato da un Comitato di garanti.

La relazione sottolinea la necessità di un ampliamento dei poteri conoscitivi e di controllo del Comitato parlamentare, ferma restando la rigorosa distinzione dei ruoli tra Parlamento – controllore ed Esecutivo – gestore dei servizi, e chiede l’introduzione di un limite temporale (ipotizzato in 15 anni) alla durata del segreto.

La relazione affronta anche i temi dei rapporti dei servizi con le autorità giudiziaria e le forze di polizia, e del reclutamento e formazione del personale.

 

Il Senato ha approvato, con varie modifiche, il disegno di legge governativo nel maggio 2003 e lo ha trasmesso alla Camera ove l’esame in sede referente, avviato nella primavera dell’anno successivo, non ha avuto conclusione.

 

Al Senato, l’esame in sede referente si è svolto tra l’11 luglio 2002 e il 27 febbraio 2003 presso le Commissioni riunite 1ª (Affari costituzionali) e 4ª (Difesa), che hanno esaminato congiuntamente altri otto progetti di legge di iniziativa parlamentare. L’esame presso l’Assemblea del Senato è iniziato il 3 aprile 2003, per concludersi il 7 maggio successivo.

Il Senato ha trasmesso alla Camera un testo modificato in più punti, del quale la I Commissione (Affari costituzionali) ha avviato l’esame il 22 aprile 2004 (A.C. 3951), unitamente a dieci proposte di legge di iniziativa parlamentare. All’avvio della discussione preliminare ha fatto seguito, tra luglio e ottobre 2004, lo svolgimento di una serie di audizioni, che hanno interessato sia i vertici dei Servizi sia i ministri degli affari esteri, dell’interno e della difesa. Le audizioni e il relativo dibattito hanno evidenziato, accanto ad ampie convergenze degli auditi su vari aspetti della riforma, opinioni non coincidenti su altre, e principalmente sulla scelta – operata dal progetto di legge – del mantenimento di un “modello binario” fondato sull’esistenza di due distinti servizi di informazione e sicurezza, a fronte dell’ipotesi del suo superamento in direzione di un “modello unitario”.

Il contenuto del disegno di legge di riforma

Nel testo risultante dalle modifiche apportate dal Senato, il disegno di legge governativo (A.C. 3951) è composto da 16 articoli. La maggior parte delle disposizioni da esso recate modificano o integrano la L. 801/1977, che regola attualmente la materia.

 

L’articolo 1 ridisciplina composizione e funzioni del Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri le funzioni di consulenza e proposta in ordine alla politica informativa per la sicurezza. In virtù del nuovo testo:

§         il Comitato coadiuva il Presidente del Consiglio nell’analisi, individuazione ed elaborazione strategica degli indirizzi generali e degli obiettivi prioritari da perseguire;

§         non ne fanno più parte i ministri della giustizia e dell’industria (oggi, delle attività produttive)[8].

 

L’articolo 2 ridisciplina il Comitato esecutivo per i servizi di informazione e di sicurezza (CESIS) precisando che tra i suoi compiti rientrano:

§         il controllo sull’attuazione delle direttive del Presidente del Consiglio;

§         l’elaborazione e l’aggiornamento dei quadri generali di situazione e di previsione da comunicare al Presidente del Consiglio;

§         il coordinamento nell’ambito della cooperazione internazionale;

§         la definizione dei criteri per l’archiviazione dei documenti e la vigilanza ed il controllo sugli archivi dei Servizi;

§         la comunicazione istituzionale.

La segreteria generale del CESIS è posta alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio ed è affidata ad un dirigente di prima fascia o equiparato.

 

L’articolo 3 disciplina l’Ufficio centrale per la sicurezza (UCSi) (già esistente quale articolazione della segreteria generale del CESIS) attribuendogli una particolare posizione di autonomia. L’UCSi dovrà curare le attività concernenti il segreto di Stato e la tutela dei documenti, atti o cose classificati. Il suo direttore risponde direttamente al Presidente del Consiglio e può esercitare, per delega di quest’ultimo, funzioni proprie dell’Autorità nazionale per la sicurezza. È rimessa a un D.P.C.M. la disciplina delle classifiche di segretezza amministrativa dei documenti (apposizione, durata, procedimenti di conservazione e di declassifica).

 

L’articolo 4 interviene sui criteri di selezione e di assunzione del personale non proveniente da amministrazioni statali, nonché sulle modalità di formazione e aggiornamento di tutto il personale. Il principale scopo è quello di incanalare entro criteri e procedure oggettive la facoltà dei Servizi, già prevista dall’art. 7 della L. 801/1977, di reclutare personale esterno, con ciò ponendo fine al blocco delle assunzioni dirette di fatto esistente sin dalla metà degli anni Novanta.

 

L’articolo 5 regola l’acquisizione di informazioni da parte dei Servizi di informazione e sicurezza presso le pubbliche amministrazioni e gli enti erogatori di servizi pubblici, configurandola quale obbligo di collaborazione da assolvere anche in deroga al segreto d’ufficio, ma prevedendo che sia disposta dal Presidente del Consiglio e sottoposta a successivo controllo parlamentare.

 

L’articolo 6 inserisce nove nuovi articoli (dal 10-bis al 10-decies) alla L. 801/1977, disponendo in tema di garanzie funzionali.

Il nuovo art. 10-bis configura l’applicazione di una causa di giustificazione speciale[9] per il personale dei Servizi che ponga in essere condotte costituenti reato, se autorizzate in quanto indispensabili per il raggiungimento delle finalità istituzionali dei Servizi, nel rispetto dei limiti di cui al medesimo articolo e delle procedure di cui ai successivi artt. 10-ter, 10-quater e 10-sexies.

 

È esclusa, in particolare, la configurabilità della causa di giustificazione per delitti diretti a mettere in pericolo o a ledere la vita, l’integrità fisica, la libertà personale, ovvero la salute o l’incolumità pubbliche; per reati diretti all’eversione dell’ordinamento costituzionale; per i reati di attentato contro organi costituzionali, contro le Assemblee regionali, contro i diritti politici del cittadino, nonché, con alcune eccezioni, per i delitti contro l’amministrazione della giustizia.

 

L’autorizzazione è competenza del Presidente del Consiglio dei ministri; il direttore del Servizio può autorizzare egli stesso le attività nei soli casi di assoluta necessità e urgenza, informandone immediatamente il Presidente del Consiglio e il ministro competente, ai fini della successiva ratifica. L’art. 10-decies istituisce presso la segreteria generale del CESIS un Comitato di garanzia avente il compito di coadiuvare il Presidente del Consiglio nell’esercizio del potere di autorizzazione.

È comunque previsto l’integrale indennizzo dei terzi danneggiati.

L’art. 10-quinquies configura alcune ipotesi di reato a carico del personale addetto ai Servizi che utilizzi i mezzi, le informazioni o i poteri di cui dispone a fini di ingiusto profitto o per mettere in pericolo gli interessi alla cui tutela sono deputati i Servizi.

Gli artt. 10-septies e 10-octies rendono possibile, a determinate condizioni e finalità, l’uso di documenti di identificazione recanti dati non rispondenti al vero, o l’utilizzazione temporanea di documenti e certificati di copertura per lo svolgimento di specifiche operazioni, nonché, l’esercizio di attività economiche in Italia o all’estero.

L’art. 10-nonies dispone alcune cautele da adottare nel procedimento penale qualora, nel corso dello stesso, debbano essere assunte le dichiarazioni di una persona appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza.

 

L’articolo 7 del disegno di legge ridefinisce la disciplina dei rapporti Governo-Parlamento in materia. Fermo restando l’obbligo di relazione semestrale sulla politica informativa e della sicurezza, così come l’attribuzione dei compiti di controllo sull’applicazione della legge ad un apposito Comitato parlamentare, è diversamente regolato il potere, attribuito al Comitato, di richiedere informazioni all’esecutivo, con riguardo sia alle modalità della richiesta, sia alla natura delle informazioni richieste.

 

L’ambito di queste appare per un verso più ampio, potendo riguardare non soltanto “le linee essenziali delle strutture e dell’attività dei Servizi”, ma “le strutture dei Servizi e le attività da questi svolte, comprese quelle di cui agli articoli 10-bis, 10-ter e 10-octies (cioè, come si è visto, le condotte costituenti reato e le attività economiche che siano state legittimamente autorizzate) accertando l’esistenza delle prescritte autorizzazioni; per altro verso, più specificamente delimitato, restandone escluse talune categorie di dati (fonti informative, apporto di Servizi stranieri, identità degli operatori, dislocazione territoriale delle sedi operative e logistiche, operazioni in corso o concluse) la cui rivelazione il Presidente del Consiglio ritenga pericolosa per la sicurezza della Repubblica. Si prevede inoltre che il Comitato possa riferire alle due Camere, per le conseguenti valutazioni politiche, non solo nel caso in cui il Presidente del Consiglio dei ministri opponga il segreto su talune informazioni per ragioni che il Comitato non ritenga fondate, ma anche nel caso di mancata risposta del Governo alla richiesta di informazioni.

 

Altre disposizioni concernono l’obbligo del segreto che vincola i membri del Comitato e le misure idonee ad assicurare la tenuta della riservatezza delle informazioni classificate trasmesse al Comitato.

 

L’articolo 8 ridisegna la disciplina del segreto di Stato sostituendo il vigente art. 12 della L. 801/1977 con quattro nuovi articoli (dall’art. 12 all’art. 12-quater).

L’art. 12 novellato definisce l’oggetto della disciplina e le sue finalità, aggiungendo a quelle già presenti nel testo vigente la tutela degli interessi pubblici di rilievo strategico per l’economia del Paese (resta ferma la già prevista inopponibilità del segreto di Stato su fatti eversivi dell’ordine costituzionale).

L’art. 12-bis individua quale presupposto del segreto di Stato il danno “immediato e diretto” o il pericolo che deriverebbe ai beni sopra tutelati dalla conoscenza di determinati documenti, atti, attività o cose. Esso inoltre:

§         prevede che l’opponibilità del segreto di Stato sia indipendente dall’effettiva previa attribuzione della classifica di segretezza;

§         definisce i limiti di conoscenza che ne conseguono;

§         dispone, ove possibile, l’annotazione del vincolo derivante dal segreto di Stato sugli atti, documenti o cose che ne sono oggetto;

§         pone un limite temporale alla durata del vincolo, pari a 15 anni dalla data di annotazione o dall’effettiva opposizione del segreto (salvo eccezioni per determinate categorie di informazioni). Decorsi 40 anni (salvo motivata deroga che non può comunque superare i 10 anni) si provvede alla declassifica degli atti e al loro versamento all’archivio di Stato.

L’art. 12-ter affida al Presidente del Consiglio il compito di valutare l’opposizione del segreto di Stato nel corso di un procedimento penale e, a tal fine, individua una serie di parametri che devono orientarne la scelta.

L’acquisizione di documenti da parte dell’autorità giudiziaria presso i Servizi per le informazioni e la sicurezza è disciplinata in dettaglio dal successivo art. 12-quater, co. 1-7.

Il successivo co. 8 dell’art. 12-quater attribuisce al Presidente del Consiglio il potere di ottenere dall’autorità giudiziaria copie di atti di procedimenti penali e informazioni scritte sul loro contenuto, derogando espressamente all’obbligo del segreto istruttorio, qualora “ritenute indispensabili per lo svolgimento delle attività connesse alle sue funzioni”. L’autorità giudiziaria può trasmettere tali atti e documenti anche di propria iniziativa; essa può infine autorizzare il Presidente del Consiglio ad accedere al registro delle notizie di reato.

Le copie e gli atti acquisiti dal Presidente del Consiglio sono comunque coperti da segreto d’ufficio e l’autorità giudiziaria può comunque rigettare la richiesta con decreto motivato.

 

L’articolo 9 prevede che il CESIS, il SISMI e il SISDE possano, per l’adempimento delle loro funzioni istituzionali:

§         richiedere la collaborazione delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti erogatori di servizi di pubblica utilità (ivi incluso l’accesso ad archivi informatici e l’acquisizione di informazioni);

§         stipulare a tal fine convenzioni con i predetti soggetti nonché con le università e gli enti di ricerca;

§         avvalersi dell’opera di società di consulenza quando richiesto dalla natura tecnica o dalla specificità dei problemi.

 

Gli articoli 10 e 11 recano disposizioni a carattere penale.

In particolare, l’articolo 10 inasprisce le pene per i reati di criminalità informatica quando gli stessi siano commessi in danno degli archivi di CESIS, SISMI e SISDE o al fine di procurarsi informazioni coperte da segreto di Stato.

L’articolo 11 sanziona con la reclusione da 1 a 5 anni chiunque acceda illegittimamente nei locali degli archivi di CESIS, SISMI e SISDE, e con la reclusione da 2 a 8 anni chiunque manometta o riproduca atti conservati negli archivi di CESIS, SISMI e SISDE[10].

 

L’articolo 12 impone a SISMI o al SISDE di richiedere la collaborazione dell’altro Servizio per le attività che oltrepassano il rispettivo ambito di competenza, e di mettere al corrente il CESIS dell’operazione in corso. Il segretario generale del CESIS ha compiti di raccordo e direzione unitaria delle operazioni per le quali sia necessaria la collaborazione tra i Servizi.

 

L’articolo 13 torna sulla materia del segreto di Stato, modificando alcuni articoli del codice di procedura penale.

Il comma 1 aggiunge un comma all’art. 202 c.p.p. (Segreto di Stato) prevedendo esplicitamente, quale rimedio all’opposizione del segreto di Stato che l’autorità giudiziaria procedente ritenga ingiustificata o immotivata, il conflitto di attribuzione dinanzi la Corte costituzionale. La norma sancisce, in caso di accoglimento delle ragioni dell’autorità giudiziaria, l’inopponibilità del segreto di Stato nel corso del medesimo procedimento e con riferimento allo stesso fatto.

Il comma 2 aggiunge tre nuovi commi all’art. 204 c.p.p. (Esclusione del segreto), al fine di escludere che il segreto di Stato possa essere utilizzato per coprire attività condotte in violazione della disciplina sulla speciale causa di giustificazione introdotta dall’art. 6 del disegno di legge, e al fine di definire il raccordo tra segreto di Stato e classifica di segretezza, escludendo che quest’ultima possa costituire ragion sufficiente per l’opposizione del primo e imponendo la declassifica degli atti, documenti o cose per i quali non sia stato confermato il segreto di Stato.

Il comma 3 interviene, con finalità di coordinamento, sull’art. 256 c.p.p. (Dovere di esibizione e segreti) e quindi sulla procedura da seguire quando, al decreto motivato di sequestro, viene opposto il segreto di Stato.

Il comma 4, infine, interviene sull’art. 327-bis del codice di rito, relativo all’attività investigativa del difensore, prevede che in quest’ambito sia sempre opponibile all’avvocato difensore (e ai soggetti da lui incaricati) la già illustrata speciale causa di giustificazione per il personale dei Servizi.

 

Gli articoli 14, 15 e 16 recano infine disposizioni aventi sostanzialmente finalità di coordinamento, rese necessarie dalla riforma del codice di procedura penale intervenuta successivamente alla L. 801/1977.



[1]     Legge 24 ottobre 1977, n. 801, Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato.

[2]     La commissione è stata istituita con il D.P.C.M. 26 marzo 1997.

[3]     Relazione del Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato sul sistema di reclutamento del personale del Sisde: le conclusioni della Commissione ministeriale di inchiesta e le valutazioni del comitato, presentata alle Camere il 15 luglio 1997 (Doc. XXXIV, n. 2). Questa relazione, assieme alla Relazione sulla raccolta e conservazione delle informazioni riservate è stata oggetto di discussione alla Camera nella seduta del 10 marzo 1997. Nell’occasione l’Assemblea approvava una risoluzione in cui si impegnava il Governo a modificare la normativa dei servizi in particolare in relazione alla disciplina del reclutamento del personale e del trattamento delle informazioni riservate (Risoluzione Frattini ed altri n. 6-00032).

[4]     Relazione del Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato sui rapporti tra autorità giudiziaria, polizia giudiziaria e Servizi di informazione e sicurezza, con particolare riguardo alle attività di supporto tecnico nell’ambito di indagini condotte dal Pubblico Ministero, presentata alle Camere il 24 novembre 1999 (Doc. XXXIV, n. 5).

[5]     Il contenuto del disegno di legge è stato riproposto, nella XIV legislatura, nella proposta di legge A.C. 1699.

[6]     Le linee guida del CIIS sono state così sintetizzate alla Camera dall’on. Frattini, Ministro pro tempore per la funzione pubblica e il coordinamento dei servizi di informazione e sicurezza (Assemblea, seduta del 28 novembre 2001, in riposta all’interrogazione Boato n. 3-00475 sui contenuti del progetto di riforma dei servizi di informazione e sicurezza).

[7]     Sulle ipotesi di riforma concernenti le funzioni e la struttura dei servizi di informazione e sicurezza, presentata alle Camere il 13 dicembre 2001 (Doc. XXXIV, n. 1).

[8]     il Comitato, presieduto dal Presidente del Consiglio, risulta dunque composto dai ministri degli affari esteri, dell’interno, della difesa e dell’economia e delle finanze.

[9]     Si definiscono cause di giustificazione (o cause di esclusione dell’antigiuridicità) quelle situazioni normativamente previste, in presenza delle quali viene meno il contrasto tra un fatto conforme ad una fattispecie incriminatrice e l’intero ordinamento giuridico. Nella sistematica del codice sono contemplate, in particolare, agli artt. 50 (Consenso dell’avente diritto), 51 (Esercizio di un diritto o adempimento di un dovere), 52 (Difesa legittima), 53 (Uso legittimo delle armi), 54 (Stato di necessità) ; si tratta delle c.d. cause di giustificazione comuni, esimenti di portata generalissima, applicabili a quasi tutti i reati. Le c.d. scriminanti speciali si applicano invece soltanto a specifiche figure di illecito penale.

[10]    Sono previste aggravanti quando l’autore del reato sia un addetto agli organismi per le informazione e la sicurezza, ovvero sia preposto alla manutenzione o alla tutela degli archivi.