La Consip

Premessa. Evoluzione del ruolo della CONSIP nella XIII legislatura

Si ricorda che, nel corso della XIII legislatura, nel quadro della riforma del Ministero dell’economia e finanze, il D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 414[1] e il D. M 22 dicembre 1997 hanno previsto l’attribuzione delle attività informatiche riservate allo Stato in materia di finanza e contabilità pubblica alla CONSIP S.p.A., società con capitale interamente posseduto dal Ministero dell’economia e finanze, e operante secondo gli indirizzi strategici stabiliti da quest’ultimo[2].

Le competenze della CONSIP sono state successivamente ampliate in virtù di due interventi normativi, qualificati come funzionali ad un disegno generale di razionalizzazione delle modalità di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, anche mediante il ricorso a strumenti e procedure informatiche, allo scopo di conseguire significativi risparmi di spesa.

In particolare, l’art. 26 della legge finanziaria per il 2000, nella sua formulazione originaria, ha previsto l’obbligo per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato all’acquisto dei beni e servizi necessari, avvalendosi di convenzioni stipulate, in forma centralizzata, dal Ministero del Tesoro con fornitori scelti mediante gare ad evidenza pubblica conformi alle norme comunitarie; la facoltà per le pubbliche amministrazioni diverse da quella statale di servirsi delle convenzioni e, in ogni caso, l’obbligo di utilizzarne i parametri di qualità e di prezzo per acquistare beni comparabili[3]. Successivamente, gli articoli 58 e 59 della legge finanziaria per il 2001 hanno introdotto ulteriori norme rafforzative alla disciplina delle convenzioni centralizzate e relative all’acquisto di beni e servizi da parte degli enti decentrati di spesa[4].

Le novelle alla disciplina nel corso della XIV legislatura

Nel corso della XIV legislatura i compiti della CONSIP S.p.A., e in generale la disciplina relativa alle modalità di acquisto di beni e servizi da parte delle amministrazioni è stata oggetto di numerosi interventi legislativi che si sono susseguiti, talvolta a distanza di pochi mesi, seguendo indirizzi talvolta ampliativi, talvolta restrittivi.

 

Oggetto di numerose novelle sono stati in particolare le norme recanti la disciplina dell’acquisto di beni e servizi da parte di amministrazioni statali, centrali e periferiche.

In sintesi, in un primo tempo, con gli interventi contenuti nella legge finanziaria per 2003, è stato confermato ed esteso l’obbligo di adesione alle convenzioni quadro stipulate dalla CONSIP per le pubbliche amministrazioni e sono state altresì poste garanzie volte al rispetto dell’obbligo, quali la previsione, ex lege, della nullità dei contratti stipulati in violazione dello stesso obbligo e la conseguente responsabilità amministrativa del dipendente sottoscrittore.

Successivamente, con la legge finanziaria per 2004, è stato radicalmente modificato il precedente indirizzo legislativo, il quale aveva inteso fare delle convenzioni elaborate e stipulate dalla CONSIP lo strumento principale per l’effettuazione di acquisti di beni e servizi da parte del complesso delle pubbliche amministrazioni, sia per motivi di economia procedurale sia per conseguire risparmi di spesa connessi all’ampliamento dei volumi di acquisto.

La legge finanziaria 2004 ha previsto, infatti, la facoltà, in luogo dell’obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di ricorrere alle convenzioni stipulate dalla CONSIP S.p.A., nonché la facoltà per le stesse di utilizzare i parametri di qualità e di prezzo fissati nelle convenzioni CONSIP per le forniture di beni e servizi comparabili.

L’ambito di obbligatorietà del ricorso alle convenzioni CONSIP era stato peraltro già attenuato, prima della legge finanziaria per il 2004, con il decreto-legge n. 143/2003[5]. Talune delle disposizioni contenute nel citato decreto-legge avevano peraltro una loro motivazione nei rilievi critici emersi in sede parlamentare in ordine alla disciplina in materia[6].

In un terzo tempo, il decreto-legge n. 168 del 12 luglio 2004[7] ha corretto in parte l’indirizzo di poco precedente, adottato con le disposizioni della legge finanziaria 2004: da un lato, infatti, è stata mantenuta la facoltà del ricorso alle convenzioni CONSIP per le amministrazioni pubbliche; dall’altro, è stato introdotto l’obbligo, per quelle che non intendono avvalersi delle suddette convenzioni, di attenersi ai parametri prezzo-qualità fissati nelle convenzioni stesse, rafforzando, contestualmente le procedure di controllo. In caso di acquisti di beni e servizi effettuati in modo autonomo dalle amministrazioni pubbliche si prevede infatti che i relativi provvedimenti siano trasmessi agli uffici preposti al controllo di gestione.

 

La legge finanziaria per il 2006, infine, rispetto alla normativa vigente, ha fatto registrare un’ulteriore parziale inversione di tendenza, rendendo obbligatorio l’utilizzo delle convenzioni stipulate dalla CONSIP S.p.A. in forma centralizzata, ovvero l’adozione dei parametri di qualità e di prezzo in esse stabiliti, disponendo peraltro una riduzione del 20 per cento dei suddetti parametri, qualora il monitoraggio delle spese per beni e servizi della P.A. evidenzi, a decorrere dal secondo bimestre dell’anno 2006, un andamento tale da potere pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi indicati nel patto di stabilità e crescita.

Rimane la natura facoltativa dell'adesione alle convenzioni da parte di comuni, province, comunità montane e consorzi di enti locali, nel caso di acquisiti di beni e servizi di rilevanza nazionale, contenuta nella legge finanziaria per il 2002[8], all'art. 24, comma 6, come modificato dall’art. 3, comma 169 della Legge Finanziaria 2004.

La disciplina vigente

Il decreto – legge n. 168 del 12 luglio 2004, all’art. 1, comma 4, modificando il testo dell’articolo 26 della legge finanziaria per il 2000 (legge n. 488/1999), ha esteso l’oggetto delle convenzioni-quadro stipulate dal Ministero dell’economia e delle finanze a tutti gli acquisti di beni e servizi, superando così la limitazione, introdotta dalla legge finanziaria 2004, per effetto della quale tali convenzioni riguardavano solo gli acquisti di beni e servizi a rilevanza nazionale.

In secondo luogo, si ribadisce la facoltà per le amministrazioni pubbliche di fare ricorso alle convenzioni CONSIP. Si prevede, peraltro, che, nel caso in cui le amministrazioni non utilizzino dette convenzioni, siano obbligate ad adottarne i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per l’acquisto di beni comparabili.

Da tale obbligo sono esclusi i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e i comuni montani con popolazione fino a 5.000 abitanti.

Viene pertanto ripristinato il valore vincolante dei parametri contenuti nelle convenzioni CONSIP, dopo che, al contrario, nella legge finanziaria per il 2004 era stato attribuito anche al loro utilizzo carattere meramente facoltativo.

La stipulazione di contratti in difformità dai parametri contenuti nelle convenzioni CONSIP costituisce causa di responsabilità amministrativa e la differenza tra il prezzo stabilito nella convenzione e quello pattuito nel contratto rappresenta un elemento di cui tener conto nella determinazione del danno erariale.

Sono in questo modo di nuovo introdotte le disposizioni un tempo contenute nell’articolo 24, comma 4, della legge n. 289/2002 che erano state abrogate dal comma 166 dell’articolo 3 della legge finanziaria per il 2004.

 

Contestualmente sono altresì rafforzate le procedure di controllo. In caso di acquisti di beni e servizi effettuati in modo autonomo dalle amministrazioni pubbliche si prevede infatti che i relativi provvedimenti siano trasmessi agli uffici preposti al controllo di gestione.

Si stabilisce altresì che il dipendente che abbia sottoscritto il contratto alleghi una apposita dichiarazione, che ha valore di dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, con la quale si attesta il rispetto dei parametri di qualità e prezzo fissati nelle convenzioni CONSIP.

Inoltre, secondo la normativa di cui al sopra citato articolo 26 della l. n. 488/1999, i responsabili degli uffici preposti al controllo di gestione sono tenuti a sottoporre con cadenza annuale all'organo di direzione politica una relazione riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l'attuazione della disciplina relativa all’acquisto dei beni e dei servizi, di cui allo stesso art. 26.

Il Ministro dell’economia e delle finanze è tenuto a presentare annualmente alle Camere una relazione che illustri le modalità di attuazione della disciplina in materia di acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 26 della legge n. 488/1999, nonché i risultati conseguiti.

 

Infine, il comma 22 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2006 ha introdotto, come già ricordato, disposizioni volte a disciplinare le modalità di acquisto di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche non territoriali e degli enti del servizio sanitario nazionale, qualora il monitoraggio delle spese per beni e servizi della P.A. dovesse evidenziare, a decorrere dal secondo bimestre dell’anno 2006, un andamento tale da potere pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi indicati nel patto di stabilità e crescita presentato agli organi dell’Unione europea.

In tale caso, la norma dispone che le amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo di aderire alle convenzioni CONSIP stipulate ai sensi dell’art. 26 della legge n. 488/1999 (e non la mera facoltà come previsto dalla normativa vigente), ovvero, nel caso in cui procedano agli acquisti in forma autonoma, l’obbligo di utilizzare i relativi parametri di prezzo-qualità ridotti del 20 per cento, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili.

L’accertamento dei presupposti, da cui dipende l’operatività della disciplina, è demandato ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze.

Nel caso in cui le amministrazioni pubbliche scelgano di aderire alle convenzioni stipulate dalla CONSIP S.p.A., ai sensi dell’articolo 26 della legge n. 488 del 1999, la disposizione in esame dispone ulteriori limitazioni, prevedendo che le quantità fisiche dei beni acquistati e il volume dei servizi non possa eccedere quelli risultanti dalla media del triennio precedente.

I contratti stipulati in violazione degli obblighi indicati dal comma in esame sono nulli[9] e il dipendente che ha sottoscritto il contratto risponde a titolo personale delle obbligazioni eventualmente derivanti dai contratti stipulati in violazione di legge.



[1]     D.Lgs. n. 414/1997, adottato in attuazione delle disposizioni di delega di cui all’art. 7 della L. 94/1997, di riforma del bilancio dello Stato.

[2]     In particolare è stata prevista l’attribuzione alla Consip della conduzione, manutenzione e sviluppo del sistema informativo integrativo ragioneria regionale dello Stato - Corte dei conti; fornitura di hardware e di software standardizzato necessari per il funzionamento e l'utilizzazione del sistema informativo di cui sopra;conduzione tecnica degli immobili, dei locali attrezzati e degli impianti necessari per il funzionamento del sistema informativo integrato; gestione dei servizi generali di supporto.

[3]     Con successivo Decreto del Ministro del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 24 febbraio 2000, la gestione delle procedure per la conclusione delle convenzioni e dei contratti quadro di cui al citato articolo 26 della L. n. 488/1999 è stata affidata alla CONSIP (Concessionaria servizi informatici pubblici) S.p.a.

[4]     In particolare, l’art. 58 ha sancito con una norma di rango legislativo quello che già era stato previsto in via amministrativa, cioè l’affidamento alla CONSIP S.p.a. della funzione di stipulare le convenzioni per conto del Ministero dell’economia e delle finanze ovvero di altre pubbliche amministrazioni. L’articolo 58 ha, altresì, precisato sia il contenuto delle convenzioni, sia l’ambito dei soggetti pubblici che hanno l’obbligo (se amministrazioni centrali o periferiche dello Stato) o la facoltà (se altre amministrazioni) di acquistare beni e servizi aderendo alle convenzioni stipulate in forma centralizzata e standardizza.

[5]     Con il Decreto -legge n. 143 ha eliminato l’obbligo per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e per gli enti pubblici diversi dagli enti locali di acquisti in forma centralizzata, tranne che per l’approvvigionamento di servizi pubblici caratterizzati da alta qualità tecnologica e bassa intensità di lavoro.

[6]     Si ricorda, al riguardo l’approvazione, in data 22 luglio 2003, presso la V Commissione bilancio della Camera, della risoluzione 7-00265 Agostini, con la quale si evidenziava come le piccole e medie imprese, per effetto del sistema di convenzioni CONSIP, risultassero escluse dalle forniture di beni e servizi alle amministrazioni regionali e locali, a vantaggio delle imprese di grandi dimensioni. A tal fine, la risoluzione impegnava il Governo ad adottare iniziative normative volte a istituire, in materia di acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche, un regime effettivamente concorrenziale tale da salvaguardare la possibilità delle PMI di partecipare alle gare relative e ad individuare strumenti più flessibili per soddisfare esigenze quantitativamente limitate. A tal fine, in particolare, si prospettava lo sviluppo delle aste on line e l’attivazione del market place per soddisfare le esigenze di acquisti in economia e lo sviluppo dei mercati locali. Si richiedeva altresì, l’attivazione di un circuito informativo tra la CONSIP e le associazioni di categoria per valutare l’impatto delle strategie di acquisto sui diversi settori.

      La risoluzione prevedeva altresì che le convenzioni CONSIP fossero trasformate in parametro di riferimento, anziché rappresentare la base d’asta per gare al massimo ribasso, come in effetti è stato previsto per gli enti locali dalla normativa sopra descritta.

      Il sistema di convenzioni CONSIP è stato inoltre oggetto di un approfondito esame nell’ambito della Relazione annuale svolta dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato il 30 aprile 2003. In particolare, l’Autorità, nel richiamare le considerazioni rivolte al Ministero dell’economia e delle finanze e alla CONSIP in un proprio parere espresso nel febbraio 2003, ha sottolineato la necessità che i criteri adottati nella definizione dei bandi di gara da parte della CONSIP siano rispettosi dei principi della concorrenza, evitando possibilità di concertazione e collusioni tra le imprese, e garantiscano la più ampia partecipazione dei soggetti interessati al processo di selezione.

      Nella Relazione sulla gestione centralizzata degli acquisti CONSIP del giugno 2003 la Corte dei conti aveva inoltre evidenziato come l’accesso al mercato delle piccole imprese apparisse gravemente limitato dal sistema di convenzioni centralizzate a livello nazionale affidate alla CONSIP. Al riguardo, la Corte aveva inoltre rilevato che le piccole e medie imprese per garantirsi l’accesso alle forniture aggiudicate con tale sistema, non potevano che fare ricorso ad accordi temporanei di imprese. Pertanto, lo svolgimento di gare centralizzate a giudizio della Corte, comportava l’esclusione delle imprese di piccole e medie dimensioni o, in alternativa, una pesante interferenza sulle loro strategie di mercato.

[7]     Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della l. n. 191 del 30 luglio 2004.

[8]     Legge 28 dicembre 2001, n. 448.

[9]     In base alla disciplina generale contenuta nel più volte citato art. 26 della legge finanziaria 2000, per il caso di stipula di contratti in violazione degli obblighi indicati è prevista una ipotesi di responsabilità amministrativa.