Comitato per la legislazione - Resoconto di mercoledý 7 febbraio 2007


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ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Mercoledì 7 febbraio 2007. - Presidenza del presidente Franco RUSSO. - Intervengono i sottosegretari di Stato alla giustizia, Luigi Scotti, alla difesa, Marco Verzaschi, e allo sviluppo economico, Filippo Bubbico.

La seduta comincia alle 9.15.

Conversione in legge del decreto-legge 27 dicembre 2006, n. 299, concernente abrogazione del comma 1343 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante disposizioni in materia di decorrenza del termine di prescrizione per la responsabilità amministrativa.
C. 2200 Governo, approvato dal Senato.

(Parere alla I Commissione).
(Esame e conclusione. Parere senza condizioni e osservazione).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge in titolo.

Gianluca GALLETTI, relatore, dopo aver ricordato che il disegno di legge trae origine dalla presenza nel maxiemendamento all'ultima legge finanziaria, sulla cui approvazione al Senato il Governo ha posto la questione di fiducia, di una norma in tema di prescrizione che, secondo quanto si è appreso dallo stesso Governo, era frutto di un mero errore materiale cui il provvedimento in esame pone pertanto rimedio, illustra la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2200 e rilevato che esso reca un'unica disposizione volta ad abrogare, ancor prima della sua entrata in vigore, una norma contenuta nel testo della legge finanziaria per il 2007, in materia di decorrenza del termine di prescrizione del diritto per la Pubblica amministrazione al risarcimento del danno derivante da responsabilità amministrativa;


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rilevato altresì che il provvedimento non risulta corredato, anche in ragione del carattere puntuale dell'intervento normativo, della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) e della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, non vi sia nulla da osservare».

Il sottosegretario Luigi SCOTTI rileva che, atteso il contenuto limitato del provvedimento, non siano necessarie ulteriori considerazioni.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

Conversione in legge del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, recante misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese.
C. 2201 Governo.
(Parere alla X Commissione).
(Esame e conclusione. Parere con condizione e osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge in titolo.

Roberto ZACCARIA, relatore, segnala preliminarmente come il contenuto del disegno di legge, pur nella diversità delle materie trattate, abbia una sua finalità sostanzialmente unitaria di tutela del cittadino. Tale finalità viene perseguita in via diretta dalle norme a favore dei consumatori ed in via indiretta mediante la promozione di una più ampia concorrenza in taluni settori economici. Preannunzia, peraltro, che la proposta di parere, che si accinge ad illustrare, darà conto anche della presenza di norme disallineate rispetto a questo obiettivo principale, oltre ad una serie di rilievi ulteriori, per i quali si riserva di elaborare appositi emendamenti da sottoporre all'eventuale sottoscrizione dei colleghi.
Inoltre, richiama l'attenzione sull'assenza delle relazioni su AIR e ATN che, a suo avviso, dovrebbero invece sempre corredare i provvedimenti del Governo, tanto più quando essi siano di particolare complessità. Nel ricordare come tale questione sia stata ripetutamente segnalata dal Comitato anche mediante iniziative del suo presidente, propone di avviare una iniziativa specifica rivolta al Governo per verificare le modalità con cui si intenda dar corso agli impegni assunti con la legge di semplificazione per il 2005, anche per ciò che concerne la presentazione alle Camere del cosiddetto «piano d'azione», entro il termine previsto del 30 aprile 2007.
Illustra, quindi, la seguente proposta di parere:

«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2201 e rilevato che:
reca un contenuto parzialmente omogeneo, in quanto le disposizioni del Capo I sono riconducibili alla finalità di tutela del consumatore in peculiari tipologie di rapporti con le imprese, mentre nel Capo II sono collocate norme unificate dall'obiettivo della semplificazione dell'accesso e dello svolgimento di determinate attività economiche e dalla promozione della concorrenza, cui si affiancano, tuttavia, disposizioni che non sembrerebbero riconducibili, se non indirettamente, alle predette finalità (in particolare, l'articolo 13 riguarda l'istruzione tecnico professionale e l'autonomia scolastica; l'articolo 14 esclude dai contributi per la rottamazione degli autoveicoli coloro che acquistano un altro veicolo);
nel ridefinire i requisiti per l'esercizio di talune attività lavorative, il provvedimento dispone la rimozione generalizzata - salvo specifiche eccezioni - di limiti e prescrizioni precedentemente previsti da disposizioni di rango primario e secondario nonché da regolamenti comunali e provinciali, senza procedere in taluni


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casi ad un coordinamento normativo bensì intervenendo con modifiche non testuali ed adottando formule abrogative generiche, in difformità con quanto disposto al paragrafo 3, lettera g) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi (in particolare, l'articolo 6, comma 2 e l'articolo 10, comma 6, prevedono che «sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari incompatibili»);
contiene disposizioni i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento differito rispetto all'entrata in vigore del decreto-legge, suscitando perplessità in ordine alla rispondenza al requisito della «immediata applicabilità» delle misure disposte dai decreti leggi, espressamente previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988 (in particolare, gli articoli 6, 9 e 11, comma 2); peraltro, a tale circostanza si riconnette, in altri casi, la difficoltà di determinare con certezza il momento in cui inizia ad applicarsi la prescrizione e l'eventuale sanzione (ciò in particolare con riguardo alle norme dell'articolo 1, commi 1 e 2, nonché degli articoli 3 e 4);
reca disposizioni che contengono richiami normativi effettuati in forma generica, per le quali sarebbe invece opportuno, ove possibile, specificare la normativa oggetto del rinvio (ad esempio, i commi 2, 3 e 5 dell'articolo 10 richiamano genericamente la normativa vigente; analogamente, l'articolo 12, comma 3, consente alle Ferrovie dello Stato S.p.A di provvedere ad accertamenti ed a conseguenti rimborsi «anche in deroga alla normativa vigente»);
reca una disposizione avente carattere retroattivo (articolo 5, comma 1);
in difformità alla prescrizione dell'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, secondo cui il contenuto dei decreti legge deve essere corrispondente al titolo, il provvedimento non reca alcun riferimento nel titolo ai contenuti degli articoli 13 e 14;
la tecnica della novellazione - in alcuni casi - non è utilizzata conformemente a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui l'unità minima di testo da sostituire con una novella dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica;
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debba essere rispettata la seguente condizione;

sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
si verifichi la coerenza dei termini previsti dall'articolo 9, atteso che il comma 8 fissa l'entrata in vigore delle nuove disposizioni al sessantesimo giorno successivo alla sua data di entrata in vigore, mentre il comma 9 abroga talune disposizioni in materia di adempimenti contributivi e previdenziali a decorrere da un momento precedente (pari ad un massimo di quarantacinque giorni); peraltro, ciò determina incertezza anche in ordine al computo del termine fissato nell'ultima parte del comma 9, ove si riconosce la possibilità, per i primi sei mesi di applicazione della nuova disciplina, di presentare alle Amministrazioni competenti le comunicazioni di cui al presente articolo «secondo la normativa previgente».

Il Comitato osserva altresì che:
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 1 - ove si dispone, al comma 2, l'obbligo per gli operatori della telefonia di evidenziare tutte le voci che compongono l'effettivo costo del traffico telefonico prevedendo, al comma 4, che


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«l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni stabilisce le modalità attuative delle disposizioni di cui al comma 2 e applica le relative sanzioni» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di precisare i termini entro cui la prescrizione del comma 2 diviene sanzionabile specificando, altresì, se si tratta di applicazione di sanzioni già previste nell'ordinamento ovvero rimesse alla determinazione dell'Autorità stessa, in assenza di criteri previamente stabiliti;
analogamente, all'articolo 2 dovrebbe valutarsi l'opportunità di fissare un termine entro cui per il ministero dei trasporti formula la proposta al CIPE in ordine alle modalità di installazione, nell'ambito delle concessioni autostradali e stradali, di strumenti di informazione di pubblica utilità;
all'articolo 11, comma 2 - ove si stabilisce un termine decorrente «dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di specificare a quale dei due decreti previsti dal comma 1 ci si intenda riferire;
all'articolo 13, comma 2, dovrebbe valutarsi l'opportunità di procedere ad una riformulazione del primo periodo al fine di rendere più chiaro lo scopo della norma che, secondo quanto emerge dalla relazione di accompagnamento, risulterebbe quello di costituire poli tecnico-professionali tra gli istituti tecnici e professionali ed altre strutture formative;

sotto il profilo della specificità e omogeneità di contenuto:
sia valutata dalla Commissione l'opportunità di integrare il titolo del provvedimento con un riferimento ai contenuti degli articoli 13 e 14, in ossequio alla prescrizione dell'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, secondo cui il contenuto dei decreti legge deve essere corrispondente al titolo;

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 10, comma 5 - ove si novellano i commi 2 e 3 dell'articolo 123 del decreto legislativo n. 285 del 1992, al fine di eliminare ogni riferimento a forme di «autorizzazione» come requisito per l'esercizio delle attività di autoscuola - dovrebbe valutarsi l'opportunità di novellare l'intero articolo 123, che reca ancora, in più punti, richiami ad un atto autorizzatorio da parte della Provincia;
all'articolo 12, comma 4 - che inserisce nell'articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, una nuova disposizione relativa al computo dell'indennizzo «ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea di cui al comma 1 incida su rapporti negoziali» - dovrebbe valutarsi la congruità del richiamo al comma 1 del citato articolo 21-quinquies, atteso che tale norma riguarda solo la revoca di provvedimenti amministrativi ad efficacia durevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario».

Salvatore RAITI concorda con i rilievi espressi nel parere, condividendo altresì l'opportunità di trasfonderli in puntuali proposte emendative da presentare presso la Commissione di merito.

Gaspare GIUDICE, nella consapevolezza che il provvedimento in esame ha originato una serie di proteste, su alcune delle quali si possono nutrire dei dubbi, ricorda tuttavia come, anche in questa occasione, il Governo abbia annunciato la presentazione di un disegno di legge avente le medesime finalità del decreto in esame e che ne dovrebbe proseguire il progetto politico. Si chiede pertanto se non sarebbe stato più coerente, sia con le finalità del provvedimento sia con i caratteri propri della decretazione d'urgenza, limitare il testo del decreto alle sole norme


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effettivamente urgenti, trasferendo nel disegno di legge ordinario le disposizioni prive dei requisiti costituzionali di necessità ed urgenza; un simile comportamento avrebbe quanto meno evitato un'ennesima forma di abuso del potere di decretazione d'urgenza.

Roberto ZACCARIA, relatore, rileva che la questione concernente l'ambito ed i limiti del potere dell'Esecutivo di emanare decreti legge sia di estrema delicatezza ed importanza. Egli stesso in più occasioni ha posto in evidenza come occorra essere molto sensibili alle possibili interferenze e sovrapposizioni tra l'azione dell'Esecutivo e gli spazi di autonomia parlamentare, che rischiano di essere eccessivamente compressi di fronte ad un intenso uso del potere normativo del Governo, sia in sede di adozione dei decreti legge che nella stessa fase emendativa ad essi riferita. Nella consapevolezza che il Comitato per la legislazione non è la sede competente a sindacare la sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza, si limita ad evidenziare come il testo in esame, alla luce dei rilievi già evidenziati non appare complessivamente integrare alcun abuso nell'esercizio del potere normativo dell'Esecutivo.

Franco RUSSO, presidente, ribadisce che le competenze del Comitato non si estendono alla verifica della sussistenza dei presupposti costituzionali di necessità ed urgenza che sottendono all'adozione del decreto legge. Questo ovviamente non pregiudica in alcun modo la possibilità di tale organo di incidere sul contenuto di tale tipo di provvedimenti per renderlo maggiormente conforme ai parametri di giudizio propri del Comitato stesso, mediante un'azione emendativa che risulterà tanto più efficace quanto più essa sia fondata su un'intesa che coinvolga il Governo ed il relatore presso la Commissione di merito.

Andrea LULLI, relatore presso la Commissione di merito, si riserva di approfondire le questioni su cui il Comitato si è soffermato, ritenendo a tal fine utile un contatto diretto con il Governo e l'on. Zaccaria per studiare le più opportune forme di miglioramento del testo durante l'esame presso la Commissione competente.

Il sottosegretario Filippo BUBBICO, nel ringraziare i membri del Comitato per l'attenzione con cui è stato esaminato il provvedimento, offre la piena disponibilità del Governo a procedere, nel corso dell'iter parlamentare, a quelle modifiche del testo che appariranno utili a seguito degli approfondimenti presso la Commissione di merito.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

Conversione in legge del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 4, recante proroga della partecipazione italiana a missioni umanitarie internazionali.
C. 2193 Governo.
(Parere alle Commissioni riunite III e IV).
(Esame e conclusione. Parere senza condizioni e osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge in titolo.

Salvatore RAITI, relatore, dopo aver ricordato i contenuti del disegno di legge, illustra la seguente proposta di parere:

«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2193 e rilevato che:
esso reca un contenuto omogeneo, volto a prorogare per l'anno 2007 (salvo la scadenza al 30 giugno 2007 della missione ALTHEA in Bosnia-Erzegovina), la partecipazione di personale italiano alle varie missioni internazionali che vedono impegnato il nostro Paese, introducendo una normativa strumentale al loro svolgimento o rinviando a quella esistente;


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effettua ampi rinvii alla normativa esistente, secondo un procedimento consueto nei decreti che regolano la partecipazione italiana alle missioni internazionali, in carenza - come rilevato dal Comitato anche in occasione dell'esame di analoghi decreti-legge - di una normativa unitaria che regolamenti stabilmente i profili giuridico-economici delle missioni stesse quale, invece, potrebbe essere costruita a partire dai decreti-legge n. 421 del 2001 e n. 165 del 2003;
reca disposizioni che contengono espressioni di carattere generico (ad esempio l'articolo 1, ai commi 2 e 7, autorizza, rispettivamente, il Ministero degli affari esteri ed i comandanti dei contingenti militari nei casi di necessità ed urgenza, a ricorrere «ad acquisti e lavori da eseguire in economia anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato»; l'articolo 2, comma 6, richiama numerose disposizioni del decreto-legge n. 165 del 2003, «per quanto non diversamente previsto»; al comma 7 del medesimo articolo si richiamano «le disposizioni di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49» senza precisare che il rinvio attiene all'articolo 15, comma 5, della citata legge n. 49 del 1987.
è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, non vi sia nulla da osservare».

Franco RUSSO, presidente, invita il rappresentante del Governo a chiarire gli intendimenti del Governo in ordine alla Conferenza sulla giustizia in Afghanistan, prevista dal comma 7 dell'articolo 1.

Il sottosegretario Marco VERZASCHI ricorda come uno dei compiti assunti nell'ambito della missione umanitaria in Afghanistan fosse quello di contribuire alla ricostruzione dell'apparato giudiziario del Paese sia in termini propriamente giuridici sia in termini di risorse; la Conferenza dovrebbe quindi consentire un primo bilancio dell'azione svolta su questa specifica tematica, coinvolgendo i soggetti locali ed internazionali, che vi partecipano. Precisa, infine, che la diversa scadenza prevista per la missione ALTHEA si giustifica in ragione della possibilità di concordare entro la data del 30 giugno 2007 la conclusione della suddetta operazione, conclusione che tuttavia, allo stato, non è possibile determinare con certezza.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 9.45.