I Commissione - Resoconto di giovedý 22 febbraio 2007


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COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

Giovedì 22 febbraio 2007. - Presidenza del vicepresidente Jole SANTELLI.

La seduta comincia alle 13.50.

Decreto-legge 7/2007: Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese.
Nuovo testo C. 2201 Governo.
(Parere alla X Commissione)
(Esame e conclusione - Parere favorevole).

Maria Fortuna INCOSTANTE (Ulivo), relatore, illustrando il provvedimento in esame, rileva che esso reca misure incidenti su una pluralità di materie contemplate dall'articolo 117 della Costituzione. Considerato che la finalità complessiva è la promozione della concorrenza e dello sviluppo dei mercati, ritiene che il provvedimento debba ricondursi fondamentalmente alla materia «tutela della concorrenza», che è di competenza esclusiva statale. Rileva inoltre che gli interventi di dettaglio possono a loro volta essere ricondotti a specifiche materie di competenza esclusiva statale. In particolare, le disposizioni che disciplinano fattispecie contrattuali, introducendo anche specifiche cause di nullità, di cui agli articoli 1, commi 1 e 3, e 5, 6, 7 e 8, sono riconducibili alla materia «ordinamento civile»; le norme in materia di servizi assicurativi, di cui all'articolo 5, e di mutui immobiliari, di cui agli articoli 6, 7 e 8, sono riconducibili alla materia «tutela del risparmio e mercati finanziari»; le disposizioni relative alla nascita dell'impresa, di


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cui all'articolo 9, possono ricondursi in parte alle materie «previdenza sociale» e «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici»; le norme sull'istruzione tecnico-professionale e l'autonomia scolastica, di cui all'articolo 13, sono riconducibili alla materia «norme generali sull'istruzione»; le agevolazioni fiscali di cui all'articolo 13, comma 3 e seguenti, sono riconducibili alla materia «sistema tributario e contabile dello Stato»; le norme recanti incentivi alla rottamazione, di cui all'articolo 14, sono riconducibili alla materia «tutela dell'ambiente».
In conclusione, ritenuto che non sussistono motivi di rilievo sugli aspetti di legittimità costituzionale, formula una proposta di parere favorevole (vedi allegato 1).

Gabriele BOSCETTO (FI) stigmatizza la decisione della presidenza di convocare da un momento all'altro il comitato permanente per i pareri dopo che tutte le odierne convocazioni della Commissione erano state inizialmente revocate in considerazione della crisi di Governo. Ritiene inaccettabile tale modo di procedere, che non consente ai deputati di disporre liberamente del proprio tempo, né di prepararsi adeguatamente.
Passando al merito del provvedimento in esame, evidenzia innanzitutto la mancanza del requisito di legge dell'omogeneità di contenuto. Rileva infatti che all'interno del decreto-legge si rinvengono misure eterogenee, incidenti nelle materie più disparate e non tutte riconducibili alla materia indicata nel titolo del provvedimento; in particolare, la materia di cui all'articolo 13 è, a suo avviso, del tutto estranea all'oggetto prevalente del provvedimento.
Soffermandosi poi sulle singole disposizioni, osserva in particolare che l'articolo 2 reca una norma evidentemente incostituzionale per irragionevolezza, in quanto impone ai gestori delle reti stradali ed autostradali un obbligo attivo di difficile e quasi impossibile realizzazione, prevedendo per di più, in caso di trasgressione, una sanzione del tutto sproporzionata, che giunge addirittura fino alla revoca della concessione. L'articolo 4 reca una misura apprezzabile, ma che non si giustifica all'interno di un decreto-legge ed inoltre del tutto estranea al contenuto prevalente del decreto stesso. L'articolo 6 reca disposizioni sostanzialmente contrarie al principio costituzionale della certezza del diritto, in quanto impone ai conservatori alcuni obblighi di annotazione sui registri immobiliari, relativamente alla cancellazione o al permanere dell'ipoteca, sulla base di mere comunicazioni o dichiarazioni del creditore e senza necessità della certificazione notarile; si tratta, a suo giudizio, di una misura che aggraverà le già ingenti responsabilità delle conservatorie, costringendole ad accertamenti onerosi in termini di tempo, e determinerà quindi rallentamenti burocratici e inefficienze.
Ritiene inoltre incostituzionale sotto più profili l'articolo 10. Osserva infatti che l'articolo innanzitutto discrimina tra le diverse attività professionali esercitate nel Paese, in quanto prevede che solo alcune, e non tutte, possano essere avviate previa mera dichiarazione di inizio attività: si tratta, peraltro, di attività che appaiono selezionate sulla base di criteri imperscrutabili e quindi arbitrari, mentre per tutte le altre attività soggette a regime di autorizzazione permane una disciplina di minor favore, il che contrasta con i principi costituzionali di uguaglianza e di tutela dell'iniziativa economica privata. Ritiene poi ingiuriosa la disposizione che vieta che le attività di pulizia e disinfezione e quelle di facchinaggio possano essere subordinate a particolari requisiti professionali, culturali e di esperienza, ciò equivalendo, a suo parere, ad affermare che si tratta di attività di infimo livello, e considera inopportuna la disciplina concernente le guide e gli accompagnatori turistici, che in sostanza consente a chiunque di improvvisarsi nel mestiere.
Per quanto riguarda, più in particolare, l'attività di autoscuola, ritiene avventato consentirne l'avvio con la sola dichiarazione di inizio attività. Si tratta infatti di attività che tocca indirettamente un aspetto di primario interesse pubblico, quale la sicurezza della circolazione stradale.


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Al riguardo, ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza del 6 aprile 1965, n. 24, ha invitato il legislatore a limitare l'apertura di autoscuole in ragione del loro ruolo di interesse generale, e che puntualmente il legislatore, anche sollecitato dal Consiglio di Stato, con il parere della sezione II, in data 10 febbraio 1982, n. 71, ne ha riconosciuto la funzione di pubblica utilità, sancendo il contingentamento delle autoscuole. Ricorda che tale principio è stato poi implicitamente confermato anche dalla Comunità europea, che, con la direttiva CE n. 123 del 2006, la cosiddetta direttiva servizi, ha escluso dalla liberalizzazione i servizi di interesse generale, nell'ambito dei quali sono da ricondursi le autoscuole. In definitiva, ritiene che l'articolo 10 violi la Costituzione sotto più profili, quanto meno in relazione agli articoli 2, 3, 41 e 42.
Si sofferma altresì sull'articolo 12, che reputa in contrasto con gli articoli 41 e 97 della Costituzione, che, rispettivamente, tutelano la proprietà e sanciscono il principio del buon andamento dell'amministrazione. L'articolo dispone infatti, del tutto arbitrariamente, la revoca di alcune concessioni rilasciate per la realizzazione dell'alta velocità ferroviaria, ponendo in questo modo le premesse di un enorme contenzioso tra lo Stato e i concessionari, con costi pesantissimi per lo Stato. Il medesimo articolo, in modo ancor più irragionevole, stabilisce che in caso di revoca di atti amministrativi ad efficacia durevole incidenti su atti negoziali, l'indennizzo da corrispondere ai terzi lesi dalla revoca deve limitarsi al solo danno emergente e per di più, il che risulta a suo avviso ancor più irragionevole, è liquidato tenendo conto dell'eventuale conoscenza o conoscibilità, da parte dei contraenti, della contrarietà dell'atto amministrativo revocato all'interesse pubblico, il che equivale a pretendere che i terzi privati possano autonomamente stabilire se l'atto amministrativo è adottato legittimamente e nell'interesse pubblico.
In conclusione, ritiene che il provvedimento in esame sia incostituzionale sotto numerosi profili e dichiara pertanto la recisa e assoluta contrarietà del suo gruppo alla proposta di parere favorevole del relatore.

Giampiero D'ALIA (UDC), premesso di condividere integralmente l'intervento svolto dal deputato Boscetto, si limita ad aggiungere che il provvedimento in esame appare altresì incostituzionale per violazione del principio del riparto della potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni sancito dall'articolo 117 della Costituzione. Sarebbe stato infatti, a suo avviso, necessario che il provvedimento, in quanto incidente su materie attribuite alla potestà legislativa concorrente e in alcuni casi forse anche alla potestà esclusiva delle regioni, fosse sottoposto al vaglio della Conferenza Stato-regioni. Nell'invitare quindi il relatore ad integrare la propria proposta di parere segnalando alla Commissione di merito questo vizio procedurale, dichiara il voto contrario del suo gruppo sulla proposta di parere del relatore.

Domenico BENEDETTI VALENTINI (AN), rilevato che il provvedimento reca talune misure condivisibili e meritorie, ma presenta altresì numerosi aspetti critici quanto a legittimità costituzionale, invita la maggioranza a valutare l'opportunità di rinviare la votazione sulla proposta di parere in modo da consentire una più approfondita riflessione sui nodi più delicati. Ove tale approfondimento non fosse possibile, per l'indisponibilità della maggioranza a rinviare l'esame, annuncia che anche il suo gruppo voterebbe contro la proposta di parere del relatore.
Sul merito del provvedimento, esprimendo soltanto alcune delle sue perplessità, rileva che la tutela della concorrenza, che dovrebbe costituire la precipua finalità del provvedimento, è materia di competenza di Autorità indipendenti appositamente istituite, e quindi sottratta alla competenza del Governo. Richiama poi l'articolo 13, che interviene su una materia rimessa per molti versi alla competenza legislativa delle regioni, sulla base di una norma costituzionale rispetto alla quale


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nutre personalmente alcune riserve ma che è nondimeno norma vigente. Deplora infine che all'articolo 12 vengano di fatto messi a soqquadro e quasi abbandonati all'anarchia taluni settori di attività imprenditoriale, per i quali si sarebbe dovuto invece prevedere un più cauto intervento di liberalizzazione, tenendo conto degli equilibri pregressi, che sono spesso il frutto di annose negoziazioni; ritiene che si incida in questo modo su discipline di settore che, per quanto forse obsolete e bisognose di riforma, anche alla luce delle direttive comunitarie in materia di concorrenza, avrebbero dovuto essere riviste con maggiore attenzione e prudenza.
In conclusione, esorta la maggioranza a non procedere in modo affrettato e protervo, su materie estremamente rilevanti, e incidenti sugli interessi di innumerevoli persone, come quelle interessate dal decreto-legge in esame.

Marco BOATO (Verdi) fa presente la difficoltà di accedere alla proposta di rinvio dell'espressione del parere, in quanto l'inizio della discussione del provvedimento in Assemblea è prevista per l'inizio della prossima settimana e la Commissione di merito sta attendendo i pareri per concludere il proprio esame e deliberare il mandato al relatore. Ritiene pertanto che non sussistano le condizioni per un rinvio ed annuncia fin d'ora il voto favorevole del suo gruppo sulla proposta di parere del relatore.

Alessandro NACCARATO (Ulivo), considerato che è imminente la ripresa dei lavori dell'Assemblea e che deve ancora riunirsi l'ufficio di presidenza della Commissione, integrato dai rappresentanti dei gruppi, chiede che si proceda alla votazione sulla proposta di parere del relatore.

Italo BOCCHINO (AN) si associa al deputato Benedetti Valentini nel chiedere una pausa di riflessione, ritenendo che sussistano i tempi tecnici per rinviare alla prossima settimana l'espressione del parere. Ritiene infatti indispensabile un approfondimento dell'articolato, che presenta profili critici anche là dove è meno evidente. Osserva, ad esempio, che anche le misure apparentemente condivisibili, come l'eliminazione dei costi fissi delle ricariche telefoniche, dovrebbero essere fatte oggetto di attenta riflessione: premesso infatti di condividere pienamente la volontà di venire il più possibile incontro all'interesse dei consumatori, osserva che potrebbe però non essere costituzionale imporre alla aziende di telecomunicazioni di strutturare la propria offerta commerciale nei termini previsti dalla legge, senza dare loro quanto meno un'alternativa. Fa inoltre presente che alla lunga non vi sarà alcun vantaggio per i consumatori, in quanto le aziende compenseranno i mancati profitti dovuti alla soppressione dei costi fissi attraverso il rincaro delle tariffe. In definitiva, la misura dell'articolo 1 è, a suo giudizio, popolare ma inefficace, e distoglie l'attenzione dalle molte misure impopolari e incostituzionali disposte dal decreto-legge. Chiede inoltre al relatore quali siano i presupposti di necessità ed urgenza che legittimano il ricorso allo strumento del decreto-legge.

Maria Fortuna INCOSTANTE (Ulivo), relatore, evidenziato che il provvedimento è calendarizzato in Assemblea, ritiene che la Commissione debba esprimersi e che sussistano tutti i presupposti in tal senso. Quindi, rispondendo ai deputati Benedetti Valentini e Bocchino, ricorda che l'articolo 1 del provvedimento pone fine ad un'anomalia, quella dei costi di ricarica dei telefoni cellulari, che non si giustificano in quanto non hanno alcun rapporto con i costi sostenuti dagli operatori per la gestione dei servizi e servono soltanto ad elevare in modo poco trasparente la tariffa al minuto della telefonata, rendendo più difficile la percezione del prezzo effettivo del servizio. Ricorda che si tratta di un'anomalia tutta italiana rispetto al panorama europeo e che l'iniziativa dell'intervento è venuta dai consumatori, che hanno presentato una petizione con oltre 800.000 sottoscrizioni. Ricorda altresì che una recente indagine conoscitiva dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e dell'Autorità


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per le garanzie nelle comunicazioni, sollecitata anche dalla Commissione europea, ha dimostrato la necessità di un intervento per restituire alla concorrenza tutte le componenti di prezzo della telefonia mobile e per ottenere in prospettiva rilevanti riduzioni delle tariffe.
Con riferimento alle questioni sollevate in relazione all'articolo 10, fa presente che esso tende in sostanza a liberalizzare attività economiche sottoposte a vincoli oramai ingiustificati. La norma è volta a garantire sia la libertà di concorrenza, secondo condizioni di pari opportunità sul territorio nazionale, sia il corretto e uniforme funzionamento del mercato, nonché ad assicurare ai consumatori finali migliori condizioni di accessibilità all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, in conformità al principio comunitario della concorrenza e alle regole sancite dagli articoli 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea. Per quanto riguarda, in particolare, le attività di acconciatore ed estetista, ricorda che il Consiglio di Stato, con la sentenza 20 gennaio 2006, si è espresso nel senso che i regolamenti comunali attualmente in vigore, che prevedono il vincolo della distanza minima, violino sia il principio costituzionale dell'articolo 41 sulla libertà di iniziativa economica, sia i princìpi dello sviluppo concorrenziale dell'economia stessa.
Rileva poi che il comma 3, concernente l'attività di pulizia, disinfezione e facchinaggio, intende eliminare i requisiti professionali oggettivamente eccessivi prescritti dalla normativa vigente per alcune attività di carattere elementare, quali la pulizia e il facchinaggio; restano invece ferme le previsioni dei requisiti professionali per le attività di disinfestazione, derattizzazione e sanificazione, poiché, essendo attività che comportano maggiori rischi, non se ne può prescindere. Pertanto la previsione della dichiarazione di inizio attività e l'apertura del mercato appaiono una soluzione di semplificazione reale.
Per quanto riguarda le guide turistiche e gli accompagnatori turistici, ricorda che la normativa regionale è stata sottoposta a svariate procedure di infrazione a livello comunitario, in quanto tende a vietare alle guide comunitarie di esercitare la professione sul territorio italiano. Si tratta quindi di tutelare la concorrenza in questo campo di attività, nel rispetto dei princìpi comunitari e dell'articolo 117 della Costituzione.
Per quanto riguarda le autoscuole, osserva che la norma pone rimedio ai gravi effetti distorsivi della concorrenza che la limitazione numerica dell'attività di autoscuola ha comportato a far data dal regolamento di cui al decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 17 maggio 1995, n. 317. Si tratta anche qui di tutelare i princìpi di libero mercato sanciti dal trattato istitutivo della Comunità europea. Per quanto riguarda l'abolizione dell'obbligo di iscrizione all'albo dei consulenti del lavoro per i soggetti abilitati allo svolgimento della predetta attività nell'ordinamento giuridico comunitario di appartenenza, si tratta di una misura volta a porre rimedio ad una infrazione comunitaria. In definitiva, si tratta di misure pienamente costituzionali anche in quanto volte a garantire il rispetto dei principi comunitari in materia di concorrenza e mercato.
Si sofferma poi sull'articolo 12, che in sostanza riapre le gare nel settore ferroviario, e ricorda che la storia dell'alta velocità inizia negli anni '90, quando, per realizzare le nuove, costosissime linee ferroviarie ad alta velocità non si procedette con gare pubbliche, che avrebbero consentito di scegliere le migliori imprese secondo il principio di concorrenza, e nemmeno si stipularono contratti di appalto, che avrebbero garantito il controllo pubblico sulla progettazione e sulla realizzazione dei lavori. Si inventò, invece, il sistema del general contractor. Come evidenziato però anche dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato (con parere n. 3526 del 10 gennaio 1996), veniva in tal modo cancellato ogni rischio imprenditoriale del general contractor, prescelto con trattativa privata e lasciato libero di progettare e realizzare l'opera senza alcun effettivo controllo pubblico. Nel 2004 la Commissione europea condannò


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l'Italia per violazione degli articoli 43 e 49 del Trattato in materia di appalti e concessioni, ma il Governo allora in carica ignorò la condanna e anzi con la cosiddetta legge obiettivo estese il sistema dei general contractor a tutte le grandi opere. Il sistema, oltre ad essere contrario ai principi comunitari e costituzionali di tutela della concorrenza, ha provocato negli anni il prolungarsi dei tempi e la lievitazione dei costi. La riapertura delle gare consentirà invece di affidare le opere a gara pubblica europea, scegliendo la migliore offerta sotto il profilo tecnico-finanziario e vigilando attentamente sui modi e i tempi di realizzazione.
Per quanto riguarda la norma che disciplina le modalità di indennizzo, fa presente che in sostanza si estende all'attività privatistica la previsione di cui all'articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, che disciplina l'ipotesi in cui la revoca dell'atto amministrativo comporti pregiudizi in danno di soggetti direttamente interessati. Poiché la revoca consegue ad una diversa valutazione ovvero ad una sopravvenienza che impongono una rivisitazione dell'interesse pubblico come inizialmente apprezzato, è opportuno che il potere di revocare il provvedimento sia condizionato all'obbligo di indennizzare il privato, che per effetto della revoca abbia subito un pregiudizio, anche nei casi - sempre più frequenti - di attività negoziale dell'amministrazione. Versandosi in una ipotesi di responsabilità da atto lecito, motivata in ragione dell'interesse pubblico, non si tratta di un risarcimento del danno ma di indennizzo, in relazione al quale sono dettate anche le modalità per la quantificazione riferita, sotto il profilo quantitativo, al solo danno emergente, con esclusione dei vantaggi futuri venuti meno e nel rispetto dei princìpi civilistici della valutazione del concorso e dell'attività svolta dall'interessato (articolo 1226 del codice civile).
Per quanto riguarda l'articolo 13, che reca disposizioni in materia di istruzione tecnico-professionale e di valorizzazione dell'autonomia scolastica, ricorda che le riforme intervenute hanno creato notevole incertezza in ordine alla congruità della formazione assicurata dai futuri licei tecnologici ed economici rispetto a quella assicurata dagli attuali istituti tecnici e professionali, con riferimento alla preparazione specifica richiesta ai giovani per l'accesso al mercato dell'occupazione, e che in conseguenza di tale stato di incertezza si è determinata una consistente diminuzione delle iscrizioni degli alunni a tali istituti, che invece svolgono un ruolo fondamentale per la preparazione dei giovani all'ingresso nel mondo del lavoro, senza contare i riflessi negativi che tale situazione determina per le aspettative e la funzionalità delle imprese.
In conclusione, ritiene che non vi siano ragioni sufficienti per rinviare l'espressione del parere e invita la presidenza a porre in votazione la sua proposta di parere.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 14.55.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 14.55 alle 15.

COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

Giovedì 22 febbraio 2007. - Presidenza del vicepresidente Jole SANTELLI.

La seduta comincia alle 21.05.

Decreto-legge 4/2007: Proroga della partecipazione italiana a missioni umanitarie internazionali.
Nuovo testo C. 2193 Governo.
(Parere alle Commissioni III e IV)
(Esame e conclusione - Parere favorevole).


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Sandro GOZI (Ulivo), relatore, illustra il nuovo testo del decreto in esame, risultante dagli emendamenti approvati dalla Commissione di merito, ricordando che il provvedimento è volto ad assicurare la prosecuzione degli interventi e delle attività destinati a garantire il miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni in Afghanistan, Sudan, Libano e Iraq, prevedendo altresì disposizioni per la proroga della partecipazione del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia alle missioni internazionali di pace e di aiuto umanitario. Rileva che le disposizioni da esso recate appaiono riconducibili alle materie «politica estera e rapporti internazionali dello Stato», «difesa e Forze armate» e «sistema tributario e contabile dello Stato», che le lettere a), d) ed e) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione riservano alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
In conclusione, ritenuto che non sussistono motivi di rilievo sugli aspetti di legittimità costituzionale, formula una proposta di parere favorevole (vedi allegato 2).

Marco BOATO (Verdi), Graziella MASCIA (RC-SE) e Maria Fortuna INCOSTANTE (Ulivo) annunciano il voto favorevole a nome dei rispettivi gruppi.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 21.15.